Дії керівництва держави, які вони називають децентралізацією влади, є авантюрними, – вважає заслужений юрист України, правознавець і фахівець з виборчого законодавства та місцевого самоврядування Борис Руснак.
Про «особливості» цієї децентралізації, юридичні колізії та інші цікаві «нюанси» Борис Артемович написав у відповідному своєму пості на Facebook.
Про нагальну потребу реформи адміністративно-територіального устрою в Україні і окремі авантюрні дії влади, які називають децентралізацією
Борис Руснак, правознавець, заслужений юрист України
Найважливішою реформою займаються дилетанти
Тривалий час не хотів публічно аналізувати авантюрні дії нинішнього керівництва держави, які вони 
називають децентралізацію влади. Але далі мовчати уже просто немає сил, бо хто непопадя пише на цю тематику і дає свої оцінки і своє бачення, абсолютно не маючи для цього базових знань і відповідної практики роботи у владі.
Щойно прочитав чергову статтю відомого молодого експерта, який бере на себе сміливість виступати і безапеляційно стверджувати з досить широкого кола питань. Не називаю прізвища, бо мета моєї статті не критикувати те, що він написав, а підтвердити негативну тенденцію, коли найважливішою реформою у нашій державі часто-густо займаються дилетанти.
Доводилося мені читати і інші тексти та слухати усіляких знавців-експертів, які просторікують на різних публічних майданчиках та наговорили уже стільки словесного мотлоху, що люди на місцях уже просто нічого не розуміють, налякані отими «добровільно-примусовими об’єднаннями територіальних громад», незрозумілою децентралізацією та триваючою АТО, яку і президент, й усі інші високі посадові особи нашої країни називають війною, проте, грубо нехтуючи приписами чинної Конституцієї України, відповідних дій щодо введення воєнного стану не вчиняють.
Про реформу, з якою Україна запізнилась на десятки років
Спробую викласти своє бачення реформи, з якою Україна запізнилася щонайменше на два десятки років. Йдеться про адміністративно-територіальну реформу, яка тягне за собою реформування у всіх основних галузях та сферах суспільного життя: бюджетна, податкова реформи, реформи місцевого самоврядування, виконавчої влади та правоохоронної системи, освіти, охорони здоров’я, соціального захисту тощо, і саме головне – створення нових робочих місць, насамперед у сільській місцевості, щоби уберегти українське село від вимирання.
У конституційному праві, яке я мав честь багто років викладати у вищих навальних закладах Чернівців, розрізняють фактичну і юридичну конституції. Конституція фактична – це реально існуючий суспільний устрій (конституційний лад), основу якого складають ті об’єктивні відносини, які визначають найбільш суттєві економічні, політичні, соціальні та інші характеристики суспільства. Іншими словами, фактичну конституцію складають економічна, політична та соціальна основи суспільства, які органічно взаємозв’язані між собою.
Юридична конституція є офіційним визначенням фактичного порядку речей, засобом правового впорядкування реальних суспільних відносин.
Юридична і реальна конституції в Україні не збігаються
Конституція (від лат. сonstitutio — установлення, устрій) у матеріальному розумінні – це писаний акт, який проголошує і гарантує права й свободи людини та громадянина, а також визначає основи суспільного ладу, форму правління й територіального устрою, основи організації центральних і місцевих органів влади, їх компетенцію та взаємовідносини, державну символіку та столицю; у формальному розумінні — закон або група законів, які мають вищу юридичну силу стосовно інших законів.
Фактична конституція існує незалежно від того, знайшла вона своє юридичне закріплення чи ні.
Якщо фактична і юридична конституції збігаються, то конституційна система є реальною. Якщо ж вони не збігаються, існують самі по собі, то конституційна система є фіктивною, нереальною.
Виходячи із розуміння наведених мною понять, проаналізуємо чинну Конституцію України (юридичну) у частині адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, оскільки саме це є предметом моєї статті.
Що маємо сьогодні?
Спочатку наведемо дослівно статтю 133 Конституції України.
«Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.
До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.
Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.»
А що там з реальною конституцією у цій частині?
Адміністративно-територіальний устрій не відповідає Конституції України де-юре
Беруся стверджувати, що той адміністративно-територіалний устрій, який існує в Україні де-факто, асолютно не відповідає адміністративно-територіальному устрою, який закріплено у статті 133 Конституції України де-юре.
По-перше, в Україні є селища міського типу, яких у юридичній конституції не передбачено.
По-друге, є адміністративно-територіальні одиниці, які взагалі не мають офіційних назв. Це кілька сіл, об’єднаних у одну територіальну громаду, які мають одну спільну сільську раду. Таке об’єднання передбачає стаття 140 Конституції України, яка містить дефініцію (визначення) місцевого самоврядування. Наведемо її: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.» Щоправда, чинна стаття Конституції України передбачає об’єднання у сільську громаду лише жителів кількох сіл. А зараз, всупереч цьому припису основного закону, обєднуються «добровільно» і селища і міста. Крім того, ті адміністративно-територіальні одиниці (далі – АТО) із кількох сіл, які на момент прийняття Конституції України уже існували, утворювалися не на добровільній основі. Цілком очевидно, що після набрання чинності Конституцією України у 1996 році, у цих АТО слід було провести місцеві референдуми, на яких ухвалити відповідні рішення чи про існування цих АТО у такому форматі чи в іншому. Проте цього зроблено не було. Як не було здійснено і іншої дуже важливої установчої функції, що випливала із статті 140 Конституції України, – це утворення територіальних громад сіл, селиш, міст та їх реєстрація як суб’єктів публічного права. Після цього відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади сіл, селищ, міст повинні були утворити сільські, селищні, міські ради та уповноважити їх здійснювати від імені територіальних громад функції місцевого самоврядування, у тому числі управляти майном, що є в комунальній власності.
У нас створюють фейкові територіальні громади
До чого привело оце ігнорування владою приписами Конституції України, які передбачали здійснення установчих функцій? А до того, що сьогодні Україною шириться досить небезпечний рух зі створення фейкових територіальних громад, від імені яких здійснюються рейдерські захоплення комунальних підприємств, відмова від сплати податків державі, видач технічних паспортів на автомобілі ets. І що характерно, держава в особі спецслужб ніяк на це не реагує, чекає повного хаосу. Того, що чиниться в Україні сьогодні за допомогою Путіна і його кума малувато, треба більше.
По-третє, існують великі диспропорції між адміністративно-територіальними одиницями одного рівня. Різниця між найбільшою і найменшою сільськими радами, як адміністративно-територіальними одиницями, складає: у Чернівецькій області 30 разів, у Хмельницькій області 34 рази, у Рівненській області 53 рази, в Одеській області 73 рази!
По-четверте, великі диспропорції у кількості населення у межах кожної групи АТО. Так, наприклад, кількість населення коливається: серед районів: від 6,2 тис. жителів у Поліському районі Київської області до 183 тис. жителів у Харківському районі Харківської області; серед міст районного значення: від 1 тис. жителів у м. Угнів Львівської області до 36,6 тис. у м. Вишневому Київської області; серед селищ міського типу: від 43 жителів смт Войкове Донецької області до 21,5 тис. смт Піскове Харківської області;
По-п’яте, в наявній системі адміністративно-територіального устрою (далі – АТУ) 93 міста мають населення менше ніж 10 тисяч жителів, разом з тим, 47 селищ міського типу мають населення понад 10 тисяч жителів. Це породжує існування диспропорцій у рівнях бюджетної забезпеченості жителів цих АТО, різної доступності до адміністративних, соціальних та інших видів послуг тощо.
По-шосте, функціонування місцевого самоврядування неможливе без визначення територіальних меж. Але на сьогодні значна частина населених пунктів не має офіційно визначених меж. Так, за даними Держкомзему за останні роки в Україні встановлено або змінено межі лише у 19 252 населених пунктах (більшість таких меж встановлено ще у минулому столітті), що становить 64,5% від їх загальної кількості, у тому числі у 78 містах обласного значення, що становить лише 43% у цій групі АТО; у 112 містах районного значення – 40%, у 552 селищах міського типу – 62,3%, у 18 510 сільських населених пунктах – 65%.
Це далеко не повний перелік проблем, які існують у системі АТУ, які свідчать про кричущу невідповідність у цій частині юридичної та фактичної конституції, що дає підстави вважати конституційну систему України фіктивною, нереальною.
Алгоритм цієї важливої реформи
Отже, немає сумніву, що уже давно слід було провести адміністративно-територіальну реформу, яка би привела у відповідність юридичну та фактичну конституції. Стверджую, що змінювати необхідно і юридичну і фактичну конституції. Тому реформа є масштабною, у здійснення якої мають бути задіяні усі державні та самоврядні інституції: від Верховної Ради, Президента та Уряду України до сільської, селищної та міської ради.
А яка реформа здійснюється сьогодні, хто її розпочав і на піставі якого нормативно-правового акту? Хто може дати відповідь на ці питання? Я не можу дати відповідь.
Але спочатку скажу, як я бачу алгоритм цієї важливої реформи.
1. Концепція реформи, ухвалена парламентом.
2. План заходів з реалізації Концепції, затверджений парламентом.
3. Створення рішенням парламенту спеціального державного органу для координації дій органів публічної влади з проведення реформи.
4. Внесення відповідних змін до Конституції України.
5. Прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій.
6. Прийняття закону про місцеві органи виконавчої влади.
7. Прийняття нової редакції Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, який чітко врегулює функції та повноваження територіальних громад сіл, селищ, міст, органів місцевого самоврядування різних рівнів, порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання тощо.
8. Прийняття закону про місцеві референдуми.
9. Прийняття нової редакції Закону України “Про органи самоорганізації населення”.
10. Внесення необхідних змін до інших законів, зокрема до галузевого законодавства: земельного, податкового, бюджетного тощо.
11. Прийняття усіх необхідних підзаконних актів.
12. Проведення широкомасштабної інформаційно-роз’яснювальної кампанії серед населення.
13. Підготовка (навчання) кадрів, які здійснюватимуть організаційно-правові заходи з реформування.
14. Поетапне проведення реформи: на першому етапі реформа реалізується у пілотних областях (одна на сході і одна на заході України), на підставі отриманого досвіду практичного реформування допрацьовується законодавство; на другому етапі реформа реалізується в усіх областях України.
Кабмін перевищив свої конституційні повноваження
А як діє нинішня влада?
Кабінет Міністрів України, перевищивши свої конституційні повноваження, 1 квітня 2014 року своїм розпорядженням № 333-р (навіть не постановою, яка приймається колегіально!), схвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, а розпорядженням від 18 червня 2014 р. № 591-р затвердив План заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Ще раніше, 8 квітня 2015 р. тепер уже постановою № 214 уряд затвердив Методику формування спроможних територіальних громад.
Припускаю, що саме ці акти уряду дали старт тому безладу, який нині коється в Україні і називається одними – «реформою децентралізації», іншими – просто «децентралізацією», третіми – реформою місцевого самоврядування. Словом, хто що хоче, те і каже. Бо навряд чи хто із нинішніх горе-реформаторів глибоко розуміє, які реформи насправді необхідно здійснювати у нашій країні і як.
Оте бедламне «добровільне об’єднання територіальних громад», яке розпочалося в Україні і дуже з великим скрипом триває, насправді не є децентралізацією влади. Бо децентралізація влади означає процес передачі повноважень і відповідних ресурсів із центру на місця від органів державної влади органам місцевого самоврядування. Яке відношення до децентралізації влади має укрупнення АТО? Адже ми фактично розпочали адміністративно-територіальну реформу, творячи нові АТО, жодним законом не передбачені. Бо ж немає базового закону про адміністративно-територіальний устрій, який би і мав визначити, які АТО мають право на існування в Україні. У чинному законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» так званих об’єднаних громад не передбачено, як і не передбачено повноважень рад об’єднаних громад. То що ми творимо? Ми наводимо лад в адміністративно-територіальному устрої України чи чинимо ще більший безлад? Мені видається, що друге.
Потрібно формувати АТО, які зможуть якісно виконувати отримані повноваження
Безперечно, для здійснення децентралізації влади необхідно мати кому передавати повноваження і ресурси. Тобто мають бути сформовані відповідні АТО, які будуть здатні ці повноваження якісно виконувати. Але ж не можна починати будувати будинок з даху, як і не можна воза ставити попереду коня. Ну кому це не зрозуміло, крім наших високого рангу реформаторів? То чого ж ви беретеся за те, у чому ніц не петраєте? Україна – це ж величезна європейська країна, а не цукеркова фабрика, чи місто Вінниця. Хіба ж можна практику «договорняків» переносити на конституційний процес?
Ну це просто жах якийсь!
fakty.cv.ua (зацитовано публічний пост Бориса Руснака)
